刍议近年餐饮食品安全监管的得失

毒手药王邓智先

2014-08-06 14:31:44来源： 南方网作者： 叶高龙


餐饮业处于食品安全链条的末端，是上游环节风险的汇集之地，是食品安全风险的频发区。
　　餐饮业处于食品安全链条的末端，是上游环节风险的汇集之地，是食品安全风险的频发区。在我国2009年实施的《食品安全法》中将其定义为餐饮服务，归于餐饮消费环节，与食品流通环节并称食品经营，由食品药品监督管理部门负责监管，迄今将近五年。笔者从风险的角度，结合餐饮业的行业特点，根据餐饮业的风险、行业特点对风险的影响、国外监管概况及我国监管的主要措施等几个方面资料，试着分析这几年餐饮食品安全监管的得失如下。

　　一、餐饮业的食品安全风险

　　餐饮业的食品安全风险分为生物性、化学性和物理性危害的风险。生物性的危害以细菌性危害居多，化学性危害以动植物天然带有的毒素常见。从餐饮业的加工制作过程分析，细菌性危害主要来源于加工制作过程，化学性危害主要由原料带入。餐饮业的食品安全风险已有不少详细论述，笔者不再赘述。本文说述及的风险，不包括主观故意犯罪的行为所造成的危害可能，因为我们的监管工作不是为控制该种可能而设计。

　　二、行业特点对食品安全风险的影响

　　餐饮业具有“多、小、散、低、快”等显著特点：一是数量庞大。全国持证单位达到400多万家。二是企业规模小。企业规模两极分化，规模小的居多。三是行业呈散在分布。几乎是有人的地方就有餐饮业，每个餐饮店所影响人群范围具有显著的地域局限性。四是从业门槛低。餐饮业的生产工具普遍较为简单、原始，手工操作为主，科技含量低，从业人员基本无专业技术要求。五是消费快。餐饮业是即时加工制作，即时消费食用的行业，其原料流转、加工制作和消费食用均集中在很短的时间内完成。

　　上述特点天然地将餐饮业食品安全事故频发的风险稀释、局限和降低。据每年报告的食品安全事故分析，多为细菌性食物中毒，发生在餐饮业居多，但与餐饮业庞大的总体数量相比，其食物中毒事故发生的起数就显得很小了，加上“小、散”两个特点，说明其单个餐饮单位的风险影响人群范围也是很小，很局限的。“低”的特点是餐饮单位发生食物中毒的重要原因，但也会因其“快”的特点，大大的降低了发生细菌性食物中毒的可能性。因此，从风险发生的可能性高低、影响范围大小和烈度强弱看，可以说餐饮业总体是食品安全风险发生可能性高，影响范围局限且风险烈度弱的行业。

　　三、国外餐饮业食品安全监管概况

　　笔者对比研究了美国、欧盟、法国、日本、新加坡和香港等国家和地区的餐饮业监管情况，总结起来有以下几个特点：一是职责属地化。各国中央层级政府的网站上均没有餐饮业的监管职责，如美国的联邦和州的政府，均没有餐饮监管的具体责任，在构成联邦政府的部门FDA，也没有查到关于餐饮业的要求和规定，餐饮业的监管是由各个市政府来负责。其他如新加坡、香港这样城市型的政府网站上才会有餐饮的监管内容；二是监督分级化。各个国家和地区对餐饮业都实行许可制度，许可着重在负责人面谈和卫生经理培训上，对获得许可的餐饮业均实行分级监督和日常巡查监督；三是培训制度化。市政府制定卫生经理培训制度，赋予卫生经理管理餐饮单位食品安全的职权，每个餐饮单位必须配置专职或兼职的卫生经理，对卫生经理实行强制性的培训，培训由政府指定的社会机构、科研院校等培训机构负责实施。厨师的食品安全知识培训由烹饪协会、厨师协会等完成；四是管理风险化。强制要求餐饮单位实行HACCP的风险管理措施，建立相应的制度，对风险产生的关键控制点进行监控，及时发现和消除隐患，把风险发生控制在最低的可能性范围。

　　四、我国餐饮业食品安全监管的主要措施

　　食品药品监管部门划入餐饮监管职能后，在国家级层面上，采取了以下主要措施进行监管：一是加强法规建设。对餐饮业的食品安全操作、许可、日常监督、索票索证、培训、监督抽检等工作内容，在继承卫生部门之前的工作基础上，制定了一系列的规范性文件；二是规范许可和日常监督。出台了餐饮服务许可管理办法和食品安全监督管理办法，并针对许可的审查工作制定了审查规范；三是统一进行监督抽检。国家统一制定抽检计划并组织实施，对餐饮业的常用食品原料和高风险食品进行监督抽检；四是进行专项整治。每年对不同的重点环节和重点品种进行专门的监督检查；五是推行示范创建工作。推行餐饮服务食品安全示范县区、示范镇街的创建工作，强化示范带动作用；六是宣传培训。每年开展食品安全宣传周活动，结合专项整治工作印制宣传海报分发张贴到每一个餐饮单位。以项目带动监管队伍培训，以会代训等。

　　在省级以下的层面，食品药品监管部门均结合各自的实际情况，对包括许可、日常监督、监督抽检、宣传培训等要求进行细化后，组织实施各项国家局布置的工作任务。

　　五、监管工作的得失

　　中外餐饮业的特点不同，其食材的复杂性、企业自律性、从业人员素质、饮食习惯等的差距较大，对比中外的餐饮监管得出差别也许有失偏颇，西餐厅的厨房普遍比中餐厅的要简洁就是证明。因此，监管工作能否有效降低餐饮单位的食品安全风险，应当是谈论得失的标准，笔者试着秉持这一尺度逐一审视餐饮监管的主要工作。

　　1、许可工作有规范，但事权下放不足，属地担当不够。国家局出台了《餐饮服务食品安全操作规范》，给餐饮服务单位的食品加工及经营所涉及的场所、设施、设备、人员和食品安全管理的制度等提出了规范指引，也是监管部门许可和日常监督工作的“宪法”。尽管国家局也同时配发了许可审查规范等文件，但仍然难以顾及餐饮的地方特性和小型餐饮居多的特点。餐饮业是属地监管为主，但真正的直接监管层级（市县）却无自主权对其进行规范，造成“部分餐饮达不到许可条件，但却一直经营”的现象。实际上，属地监管部门可以按照风险分析的原则，制定相应的综合控制措施后，对所谓“达不到许可条件”的餐饮服务提供者进行许可，食品风险高而又无法控制的，应当予以取缔。比如粉面店、包子店等，可从品种入手，根据其原料的来源、加工过程的复杂程度，把其经营品种的种类、数量与其场所、设施、设备和人员、制度要求进行明确限定进而予以许可。这一方面要求许可事权充分下放，使得基层的监管部门直至监管人员有权自主实行该许可，另一方面，也对监管人员自身的食品安全知识的掌握运用和责任担当提出了更高的要求。

　　2、日常检查有制度，但检查表编写不合理，重点不够突出。日常检查是监督工作的一个重要手段，把日常检查的要求细化成表格形式，列出每一条具体要求，让监管人员在完成每一个餐饮服务单位的日常检查任务同时，填写日常检查表。这样的制度设计有许多优点：一是方便监管人员对照检查，不使遗漏检查内容；二是方便监管人员的培训学习，使得不太熟悉该业务的监管人员可以立即开展工作；三是方便检查工作记录，使得前后检查记录对比更加直观；四是方便被检查单位的对照和自查等。因此，制定日常检查表是关键，表的合理分类以及日常检查项目的简化和细化就非常重要。应按检查的对象进行分类，分别印制不同的检查表格，不能一张检查表，大而全的包罗了所有监管对象。对其中直接涉及食品安全的要求，应当明确细化，如冰箱、冷藏（冻）库温度的要求，同时明确温度范围以及测量温度的方法；对非直接的要求，可简化、笼统描述甚至舍去，如加工经营环境的卫生。也许制定《餐饮服务日常监督检查规范》是一个好的选择。

　　3、监督抽检有计划，但层级倒置，存在监督抽检目的偏离。监督抽检由国家局下达计划任务，省局组织市局具体实施。这种资金和任务集中在国家层级，统一组织实施的监督抽检，偏离了风险管控的方向，这从每年监督抽检的合格率高达百分之九十几就是证明，证明监督抽检的风险管控作用极低。风险监测的研究有很多文献论述，这里不再赘述了。笔者认为，监督抽检应该分为专项监督抽检和日常监督抽检，前者是风险监测中发现新的风险或者日常监督抽检中多次发现某一具体风险时启动；后者应该与日常监督检查结合起来，由监督员在每次的日常监督检查中实施抽检。可以由上级部门制定餐饮监督抽检的总体计划，要求完成的任务量而不规定具体的品种和项目。

　　4、食品安全管理员制度成效显著，但仍有很大的探索空间。食品安全管理员相当于国外的卫生经理，是直接将国家有关食品安全控制的法律规范和要求贯彻到餐饮单位的关键人员，是餐饮单位的食品安全监督员，也是具体责任人员，他们无论是对于监管部门的食品安全监督工作还是对于餐饮单位的食品安全管理工作都是至关重要的。国家局出台了食品安全管理员培训管理规范，广东省在其基础上，实行了“三化三统一”的培训制度，即培训机构社会化、考核人机化、管理网络化，统一教材、统一师资，统一考核。应该说，在《食品安全法》对食品安全管理员设置及要求缺失的情况下，食品安全管理员的培训管理工作取得了显著的成绩，尤其是广东、上海等地，走出了一条很好的路子，但仍有很多可以进一步探索和改善的地方。如争取在法律上给食品安全管理员法律地位，使得食品安全管理员成为一种职业，类似于执业药师、医师等。还可以针对餐饮业规模和业态，细化对食品安全管理员的培训要求。也可以根据实际的情况，规范食品安全管理员的设置等。

　　5、食品安全宣传教育活动缺乏长效机制，有宣传无教育。国家每年均有开展食品安全宣传周活动，国家和各省、市、县监管部门统一启动，启动日当天选择某广场喧闹一番，而后就偃旗息鼓了，费用不菲，其效果差得可以想象。笔者呼吁，食品安全教育工作应该由政府主导，部门牵头，集合行业和社会力量，制定食品安全宣传规划，至少做到五个有：社区有宣传教育栏，镇街有宣传教育室，县区有宣传教育馆，市有宣传教育时段，省和国家有宣传教育频道。宣传教育室、馆免费向公众开放，并定期组织区域内的中小学生到宣传教育馆接受食品安全知识的宣传普及和教育。

　　6、专项行动成绩斐然，打建结合有待加强。笔者认为，在目前的食品安全形势下，专项打击行动仍然是监管必须的手段。每年国家均有专项打击和清查行动，如“走私冷冻肉品”、“废弃食用油回流餐桌”、“非法添加”等专项打击行动，其中“打非添”专项行动最为成功，可以称之为专项的典范。“打非添”的宣传海报一夜之间贴到每一个餐饮单位，并要求餐饮单位公示所使用的添加剂和承诺不使用非食用物质和非法添加剂，对违法的单位进行严厉处罚。在专项打击的过程中，建立了餐饮业添加剂“五专”管理制度。整个行动准、快、狠，紧跟着建立了相应的管理制度，极大地降低了餐饮单位使用非食用物质和滥用添加剂的风险。

　　7、示范创建发挥了以点带面的作用，但餐饮食品安全示范县区缺点明显。餐饮食品安全示范县、街、店的工作轰轰烈烈，广东的示范创建工作尤其突出，国家食品药品监管局和商务部共同在广东省东莞市召开了全国餐饮食品安全示范工作现场会。餐饮食品安全示范工作得到了地方政府的重视和支持，示范街、店的示范引领效应在当地餐饮业也是有目共睹的。一条饮食街、一个餐饮店的规范和食品安全管理在高度重视和全力投入下得到合理的保障是有可能的，但一个县，甚至一个市、一个省，提到食品安全示范就不能仅仅限于餐饮环节，因为即便是餐饮环节的食品安全，在这么大范围的食品生产消费活动中，影响餐饮食品安全的因素也是很复杂的，保持餐饮环节食品安全状态是很困难的。因此，餐饮食品安全示范工作宜点不宜面，宜精不宜多。当然，目前的示范评定仍是管理指标为主，餐饮单位做到了示范标准规定的要求，就被认为是食品安全了，可以成为示范点了，但食品是否安全，似乎还缺少科学客观的评价指标。

　　从生产经营过程看，餐饮业是既生产也经营的业态，有生产企业的原料到成品的生产加工过程，也有流通企业的经营特点，所以，其风险点也比较多，其监管的难度也是相对较大。餐饮业的监督管理还涉及应急处置、重大活动监督管理、技术支撑、标准规范等工作，希望本文可以抛砖引玉，引起对餐饮业监管的讨论，为进一步促进餐饮业监管工作提供有益的帮助。（作者单位:广东省食品药品监督管理局）

yuansoul

我看好食品、药品、工商合并监管。

彩虹

现在是工商的食品流通职能、质监的食品生产职能划转到食药监，由食药监管理食品生产、流通、餐饮。

幻影

现在监管部门忙碌起来了，是好事情。