作者：梁嘉琳
来源：健康点healthpoint
编者按
7月24日，在长春长生问题疫苗案爆发后，当毕井泉受命担任国务院调查组组长时，他不会想到，在他的调查之下，不到一个月，自己会成为调查结果中被牵连的其中一位。他被要求引咎辞职所引起的医药界舆论的震动，甚至超过了被立案调查的副部级官员吴浈。
继“郑筱庾案”之后，全国药监系统的又一次人事地震，发生了。
7月24日，在长春长生问题疫苗案爆发后，当毕井泉受命担任国务院调查组组长时，他不会想到，在他的调查之下，不到一个月，自己会成为调查结果中被牵连的其中一位。他被要求引咎辞职所引起的医药界舆论的震动，甚至超过了被立案调查的副部级官员吴浈。
8月16日，中共中央政治局常务委员会召开会议，听取关于吉林长春长生公司问题疫苗案件调查及有关问责情况的汇报。目前已基本查清案件情况和有关部门及干部履行职责情况。针对“地方政府和监管部门失职失察、个别工作人员渎职的问题”，除吉林省地方相关负责人之外，国家药监部门的前后任相关负责人也被问责。会议同意：
——要求毕井泉（市场监管总局党组书记、副局长，2015年2月-2018年3月任原食品药品监管总局局长）引咎辞职；
——要求焦红（国家药监局局长）作出深刻检查；
——决定中央纪委国家监委对吴浈（原食品药品监管总局副局长、原卫生计生委副主任，分管药化注册管理、药化监管和审核检验等工作）进行立案审查调查。
一位不愿透露姓名的行政法专家提出，对毕井泉而言，“引咎辞职”不是严格意义上的行政处分，而是以某种形式，离开了原来的岗位，在撤销职务的同时，保留其行政级别。
同为正部长级官员，公开资料显示，2005年，因发生在吉林和黑龙江两省的松花江污染事件，国家环境保护总局局长解振华引咎辞职。一年后，他“复出”并担任国家发改委党组成员、副主任兼直属机关党委书记（正部长级）。解振华没有直接监管责任，也没有被查出其他违法违纪问题，虽然离开环保部门，但他依然率领中国代表团，在气候变化国际谈判中发挥了重要作用。
与此同时，中央决定对长春长生疫苗案中“35名非中管干部进行问责”，目前具体名单尚未公布，预计将波及多名厅局级、司局级官员。对他们，这注定是个无眠之夜。上述行政法专家表示，一旦问责上升到行政处分，等待他们的将是记过、记大过、降级、撤职、开除等。
“举一才能反三，重典方可治乱。”《人民日报》刊发评论道出了高层决策逻辑，“纵观这起案件，从疫苗生产者逐利枉法，到地方政府和监管部门失职失察，吉林长春长生公司问题疫苗案不仅暴露出监管不到位等诸多漏洞，也反映出疫苗生产流通使用等方面存在的制度缺陷。”
8月16日晚间，健康点连夜访谈毕井泉身边多位政界、学界、业界核心人士，试图还原毕井泉这一中国医药界标志性人物在中央领导下厉行改革、接轨国际的进程，对毕井泉等官员推动建立医药创新生态的功与过做出评判，并对2015年新一轮药品审评审批改革相关主导官员（毕井泉、吴浈等）淡出之后的政策进程做出预判和建议。
◆ ◆ ◆
“冬天里，埋下春天的种子。”
2017年10月，一个秋日，苏州工业园区BioBay。
受益于毕井泉上任以来国家食药监总局（CFDA）推动的新一轮审评审批制度改革，这里成为中国海归医药创新的热土。2016年数据显示，仅苏州一市，就吸纳了全国四分之一的国家千人计划特聘专家（简称“千人专家”）。
10月29日晚间，中国医药创新与投资大会结束一天的议程，医药界嘉宾们趁着晚宴的微醺，参加一场内部沙龙，沉浸在他们口中“中国医药的春天”里。他们在西式社交酒会上觥筹交错，庆祝达成的一个个战略合作协议、投资框架协议。
“毕井泉局长是北大经济系毕业的，改革者往往不是这个行业的专家。”一位国家级行业协会负责人卸下正儿八经的致辞范儿，讲起医药改革的内情：毕井泉在国务院副秘书长任上，恰好分管药监，逼着CFDA推行仿制药一致性评价。2015年，他空降CFDA担任局长之后，发现“十二五”（2011-2015年）五年都没什么动静，自己就想搞点动静。
逼着自己干活儿的外部门领导，如今变成自己的顶头上司。当年，CFDA司局级、处级干部们的心态可想而知。但包括政界在内的整个医药界，几乎没有人预想到，以此为起点，毕井泉会掀起一场医药创新的大变革。
“冬天里，埋下春天的种子。”元禾原点创始人赵群在这次沙龙上说。
毕井泉刚上任时，医药创新界的冬天有多冷？赵群回忆，2015年，他在医药行业已经干了10多年，发现当时投资人都青睐仿制药（快仿、Me-too、Me-better），而未经验证的靶标这些真正的创新药，没有人愿意或敢于投资。
中国医药创新促进会执行会长宋瑞霖在会场上说得更直白：“中国药品监管为什么要进行变化？中国改革开放（当时）39年了，我们北斗已经替代了GPS，高铁让美国相形见绌，蛟龙号下潜让世界汗颜——谈到医药，我们真的不敢说什么。”
正是在毕井泉的支持下，2016年，中国医药企业家管理协会、中国化学制药工业协会、中国医药保健品进口商会、中国外商投资企业协会药品研制和开发行业委员会（RDPAC）的联合发起下，在麦肯锡课题组的执笔下，一份名为《构建可持续发展的中国医药创新生态系统》的研究报告向全社会公开发布，并递交到中央高层。
经报告咨询专家宋瑞霖的回忆，报告中的一个表述引起了高层震动：“以上市前研发和新药上市数来衡量，中国目前处于第三梯队，对全球创新的贡献大约为4%，与第一梯队的美国（大约50%）和第二梯队的国家（如英国、德国、日本等）仍有很大差距。”
这份报告，被视为奠定了中央高层下大力气推进药品医疗器械审评审批制度改革的决心。一位参与上述报告起草的前RDPAC专家表示，报告对药品审评审批改革90%的建议内容，日后都被CFDA采纳了。
毕井泉和他的管理团队不仅不护短、避短，他一上任就在亲自揭短、补短板：
——2015年7月22日，CFDA发布《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》，掀起了查处药物临床试验数据造假的“7.22核查风暴”。重压之下，一念间，主动撤回的药企注册申请达到317个，占20%。此后两年，CFDA对35个注册申请不予批准，对涉嫌造假的3家医疗机构立案调查。
——2015年8月18日，由CFDA起草，由国务院高层级印发的《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，拉开了新一轮药改的大幕。针对“微创新”“伪创新”扎堆问题，文件抬高了“新药”的门槛，将其定义为“未在中国境内外上市销售的药品”。
——上述文件最引起医药全行业关注的，是影响延伸至今的一致性评价工作：“对已经批准上市的仿制药，按与原研药品质量和疗效一致的原则，分期分批进行质量一致性评价。”这是药监部门首次对已上市仿制药进行“复查”，对在规定期限内未通过“复查”的仿制药，不予再注册。
医药媒体人谭勇回忆说，这位力量单薄的外行人三年前上任伊始，关心他的人提醒他新人不管旧事，指的就是仿制药一致性评价，他回复说人民健康没有新旧。
所谓“旧事”，是指首任国家食品药品监督管理局局长郑筱庾主政以来以来的一系列获批上市的仿制药和所谓的“创新药”。2003年，是国家药监部门首次升格为正部级的国务院直属部门。2007年，郑筱庾以受贿罪、玩忽职守罪数罪并罚，被执行死刑。时至今日，人们仍能从多款被滥用的“神药”里面，看到当年审批权滥用的影子。
绝对权力，导致绝对腐败。2013年，在又一轮国务院机构改革中，国家食药监总局从原卫生部分离，再度成为国务院直属部门。此后两年，接任该部门掌门人的毕井泉，需要避免重蹈郑筱庾滥用审批权的覆辙。
随后，毕井泉多次强调“壮士断腕”，大力推进了药品审评审批的透明化、高效化工作。2016年，CFDA发布了《关于解决药品注册申请积压实行优先审评审批的意见》，借鉴美国药监局（FDA）做法，设立了优先审评审批通道。一系列抗肿瘤药、儿童用药的有明显临床价值的原研药借助这一通道得以加快、优先批准上市。截至2017年底，已有25批423件注册申请受益于优先审评审批通道。
三年间，CFDA解决了过去20年解决不了的审评积压问题，缩小患者急需用药需求与药品审评审批之间的鸿沟。2018年5月，DIA中国年会期间，据国家药监局药化注册司相关负责人透露，排队等待审评药品注册申请数量，由2015年积压最高峰时的22000件，到2017年底不到4000件。
谭勇回忆说，过去一年，我听到医药企业家、科学家、投资家对行业最多的表达是为他点赞。有企业家在我面前脱口而出：谁也没想到出了个毕井泉。他主导的新政一改“我要怎样”，而是学习先进接轨全球。
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连下“50道猛药”
2016年3月22日，中美两国药监部门掌门人在京见面——CFDA要向FDA取经。
这一天，美国国家医学院对外事务秘书长、美国食品药品管理局前任局长玛格丽特·汉伯格为包括毕井泉在内的CFDA中高层干部举办讲座。在讲座前的小范围会见中，一位参会人士事后回忆说，汉伯格当时给CFDA的建议是：改革并不是要多，而是要落实，再根据落实情况，再考虑下一步。
但在全球医药创新“第三梯队”的现实面前，在中央和业界诸多寄望面前，考虑到距离2018年国务院各部委换届只有2年时间，毕井泉没有太多时间，按部就班地走完“计划（plan）——执行（do）——检查（check）——处理（Act）”的戴明环（又称PDCA循环）。
因此，带有鲜明毕井泉烙印的审评审批改革，注定是疾风骤雨式的。短短3年任期，毕井泉推动中国加入了“医药界WTO”人用药品注册技术要求国际协调会议（ICH），高薪引进多位美国FDA高级审评员作为首席科学家，将临床试验机构认证制改为备案制以解决临床试验申请（IND）积压问题，接受境外临床试验数据用于中国药品审评审批以确保国际接轨。
这些正在落地过程中的新政，被业界视为超过了过去10年新政的总和。
2017年底，在业界基本预期毕井泉将会调走时，“留守团队”不仅没有放慢新政的步伐，反而出现了药改政策“周五见”的奇观——每次出台重大政策，CFDA办公厅、药化注册司、国家药品审评中心（CDE）就要连轴转地加班，制定实施细则。
一位业内人士调侃，之所以出现“周五见”，是因为总局领导平时太忙了，司长、处长们只能把签字文件都堆到周五，逮着领导，一通签字，才能发文。一位CDE首席科学家感叹说，审评审批官员、专家们“累得跟狗一样，一个月要出台17个配套文件，天天要加班”。
谭勇回忆，在毕井泉任上，他身边的司长们几乎是24小时待命，深夜的电话会和周末无休止的加班。一位从业长达20年的医药投资人感慨，过去是伸着脖子等政策，现在是政策多到投资团队分析不过来。
这样疾风骤雨式的改革，可能引发既得利益者的反弹，也可能误伤一部分“友军”。2015年起，CFDA强势推进仿制药质量与疗效一致性评价（简称“一致性评价”）。有业内人士向媒体提到新政背景：当时再审的21000个药物品种中，有90%是化药仿制药。由于其参照的仿制药标准不完整、不规范，与原研药在安全性和有效性上面存在差距。
“我们在补课。做到与原研药质量、疗效一致，我们离创制新药也就不远了。”毕井泉在CFDA全国药监局长工作会议上表示，“我国药品产能严重过剩，企业数量过多。部分企业通不过一致性评价很正常。”
然而，一致性评价的进度并不理想。一位新药评审专家向健康点透露，按照最初计划，CFDA将在3年内完成一致性评价。但到了2017年底，毕井泉开始在内部会议上松口，否认自己有过“2018年底前完成一致性评价”的说法。截至2018年7月，据国家药监局（CNDA）最新数据显示，仅有57个药品通过一致性评价，占全部289个品种的比例不到20%。
实际上，做与不做一致性评价，仿制药企业都对此颇有微词：由于仿制药无法经过生物等效性（BE）试验，找不到参比试剂（reference drug），甚至是“只拿文号不生产”，他们不得不退出仿制药一致性评价，并面临退市的风险。对于已开展一致性评价的仿制药企业，结果由于CFDA缺乏明晰指引，一个参比试剂没搞对，数百万甚至上千万的投入就可能“打水漂”。
无论外界评价如何分化，仿制药一致性评价已经超过药品监管改革，升格为中国新一轮医药卫生体制改革（简称“新医改”）的枢纽型政策。这一政策帮助医疗行政主管部门（各级卫健委）、医保行政主管部门做出判断：什么才是真正的“好药”。2018年，新成立的国家医疗保障局在发起“首次国家层面进行药品集中采购试点”时明确，推动已通过一致性评价的产品逐步替换原研药市场，实现医药总费用下降。
长春长生问题疫苗案爆发前，毕井泉曾透过秘书，希望约见上述新药评审专家，但因为种种原因没有成行。这位熟悉美国药监制度的新药评审专家事后感叹：“如果当时见到毕井泉，会告诉他，不要一下子下50道猛药，而是一道一道来。”
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“后毕井泉时期”
“世事无常，像在梦中被惊醒，很不真实。”2018年8月17日，一位行业协会的资深人士看着微信朋友圈“刷屏”的毕井泉引咎辞职的新闻和评论。在民意洪流的冲刷中，她似乎失去了语言能力。
在毕井泉被要求引咎辞职的消息传出后，医药界舆论和公众舆论呈现两极分化。一面是对单一在世人物呈现出高级别的正面评价：钦佩、感念、挽留；一面是对“涉事官员”这一模糊群体被问责的一边倒叫好。
与对毕井泉个人评价相比，健康点访谈的药政专家、新药评审专家、行业协会人士，更多流露出对医药创新政策前景的担忧。
受访者们提及最多的，是全国药监系统的上一次“大地震”。“郑筱庾案”的“余震”一直延伸到药监部门被原卫生部重新收编。一位药政专家向健康点回顾说，2008~2013年这5年里，国家食品药品监督管理局审评审批速度放缓，排队等待审评药品注册申请积压严重。
据业内人士统计，2007年到2009年是恢复期，基本没有新药批出；2009年到2013年，化学药品（包括新药和仿制药）的批复数量均呈直线下降趋势，五年一共批复国产药品文号2663个，仅占到当时市场上文号总量的不到2%。
“就怕从一个极端，走到另一个极端。”上述行业协会人士表示，那么多的本土医药创新项目还处在培育期，那么多的风险投资把钱砸到医药创新领域，如果审批标准、流程向国际接轨的进程出现倒退，很多项目就会报废。更严重的说，中国好不容易建立起来医药创新生态系统可能很快就会瓦解。
“疫苗案爆发之后，全社会对医药产业、药监部门失去了信心，社会信心会再次走向低谷。信心重塑是何其艰难的事情。”上述药政专家感叹，社会舆论也会反过来影响到医药监管政策。
一个悖论是：毕井泉在任上推进了飞行检查常态化。这种不打招呼、不听汇报,直奔现场的“突击检查”让问题企业颇感头疼。长春长生问题疫苗案，恰恰是国家药监局接受举报之后进行飞行检查之后发现。
也有来自美国、中国台湾的新药审评专家替毕井泉辩白，在中国大陆，药品监管是属地管理。国家药监局对各省药监局有业务指导权，但没有行政管理权。一位来自FDA的新药审评专家曾向CFDA高级官员直言：“你能想像：江苏省药监局会严格监管本地医药上市公司吗？吉林省药监局能查处本地‘模范企业’、‘纳税大户’长春长生公司吗？这些都是体制性问题，毕井泉一个人动得了吗？”
“要让企业而非官员承担违法的主体责任。”该药政专家表示，如果不能正确区分“失职、渎职”和正常工作失误，就可能误伤药监系统专业干部的工作积极性。对于问题疫苗，如果药监官员应当发现而没有发现，或者发现之后没有报告，这是要和企业共同担责的。然而，如果药监官员全都尽职尽责，24小时盯着一家企业，如果这家企业还是主观造假，防不胜防，心力交瘁，最后药监官员还要被问责，对于后来者而言，如果预知这个位置未来的结果的时候，谁还会为这个监管岗位忠诚。
也许是意识到这个问题，8月16日，中共中央政治局常务委员会召开会议时特地强调，要加强干部队伍建设，激励担当作为，切实履行职责，对失职渎职行为严肃问责。
“不要想着再大刀阔斧改革了。国家药监局只要把中办、国办44号文件提出的新政逐一落实，哪怕只落实三分之二或者哪怕一半，对行业已经是巨大利好了。”在毕井泉从药监部门调走后，上述新药审评专家对毕井泉的继任者们，提出期待。
守成？再创业？或者出现保守回潮？中国医药创新，正处在三岔路口上。
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发表于 2018-8-17 15:40:56
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置顶卡
变色卡
一致性评价政策一出来，我就知道不妙，这位老兄完全不懂现状，他大概以为造假是一两粒老鼠屎，没想到一锅都是老鼠屎，结果临床一查，国内几乎没合格的临床机构了，作为一致性评价基础的临床垮台，一致性肯定就跟不上计划。现在药价失控还只是苗头，老毕下台好，可以避避风头
楼主
发表于 2018-8-20 09:06:07