澳大利亚食品安全监管之我见

毒手药王邓智先

2014-08-06 14:36:55来源： 南方网作者： 林淑英


食品安全监管的重要性和复杂性不是中国特有，这一问题是全球问题，尤其是世界经济贸易联系越来越紧密。
　　食品安全监管的重要性和复杂性不是中国特有，这一问题是全球问题，尤其是世界经济贸易联系越来越紧密，食品流通全球化，引发的安全问题也是全球性的，每个国家都不能独立思考和自我探索。为此，在食品安全监管方面多学习先进国家的经验，开展多渠道多层次的交流成为提升我国食品安全监管水平的必然途径。笔者结合自己对澳大利亚食品安全监管的认识，以此为基础，谈谈对我国食品安全监管工作的启示。

　　一、总体认识

　　（一）食品工业和餐饮业发展水平高，产业分工明确细化

　　澳大利亚成立于1901年，是个多民族国家，有220个民族，主要是英国民族移民，使用语言是以英语为官方语言，经济成分中农业占比4%，制造业占比19%，其他主要来自服务行业，而在服务性行业中占比最大的是餐饮业。从课程学习以及实地考察可以明显感觉到澳大利亚食品加工和餐饮业总体发展水平高，不存在无证流动地摊餐饮；产业分工明确，上游原料商负责原料质量安全，一般餐饮店不对采购的原料检验，只需留票溯源；加工后的垃圾废物如废油等都有专业公司付费收购。垃圾废物的合理处理也确保了餐饮单位环境良好，食物污染的可能性进一步降低，安全状况得到保障。

　　（二）各级政府食品安全监管分工明确

　　澳大利亚的食品法规政策是由联邦和各州政府的卫生及农业部长所组成的一个部长级委员会来制定的。这些政策被用作澳大利亚和新西兰食品标准管理局(FSANZ)制定食品标准的基础，FSANZ制定食品标准，这些标准指导澳大利亚和新西兰国内或进口到这两个国家进行销售的食品生产、成分和标准要求，FSANZ也是在必要的食品召回时进行监督管理的协调机构。州政府在统一执行联邦政府食品标准的前提下根据本州实际情况可再制定相应法规。出口产品一定要取得农业部的许可证，要有原产地等信息。为了保障出口的可持续性，农业部还负责做好动物和环境保护工作。

　　（三）立法工作权衡各方利益，严谨科学

　　各项法律法规和食品标准的制定均有消费者、行业组织、州监督管理部门、生产企业、现有食品法律产业部门和联邦政府农业部共同参与，并要提出书面意见。澳大利亚的法律修订不是由一个机构修改制定，而是要一个体系规程。标准制定必须有专业技术意见，如食品中含有毒素的规定，标准征求意见信息首先发布于FSANZ网站，第一次征求意见后修改，再第二次公布，最后要通过联邦卫生部长以及各州卫生部长委员会审定。部长会每年开两次。因此标准修改很慎重，出台的新标准都很成熟。

　　二、澳大利亚食品安全监管可借鉴之处

　　（一）行业协会发展成熟，配套机制完善

　　澳大利亚行业协会发展成熟。有澳大利亚乳业管理局、15个奶农行业协会和加工企业的行业协会等多个组织。以澳大利亚乳业管理局为例，可以看出澳大利亚行业协会在行业发展和监管中发挥了重要作用，同时政府和行业对于行业协会的发展和监督机制也都比较完善。

　　澳大利亚乳业管理局（简称DA）是私有化的行业协会，其主要的职责是做好澳大利亚乳业的国内市场和国际市场推广，代表行业和政府谈判，如与WTO谈判，与中国农业部每两年一次会晤等。每年经费大约为5000万澳元，其中3000万澳元来源为乳业税费，此项经费来源已于上世纪八十年代立法规定；另一部分经费为政府配套经费，每年政府拨付1500-1800万澳元的经费用于乳业研发；还有少部分其他经费来源。

　　在对该协会的监督和支持上，经费来源是重要一环，奶农交奶给加工企业，奶费中涵盖该部分乳业收费，政府收取后返给澳大利亚乳业管理局，相当于奶农付费研发，奶农有权投票是否需要此服务，如果否决此项法律规定，该机构将不复存在。反过来该机构要获得长久的支持就要为行业发展和政府监管提供扎实的工作实绩，以此赢得支持存在。今年DA计划研发控制乳房炎技术并推广给奶农,寻找加工问题的解决方案和新加工技术的推广等，但不承担新产品开发任务。

　　（二）食品企业主体责任明确，并具体落实到位

　　澳大利亚食品企业主体责任明确，公众对食品事故和食品产品质量问题的企业责任认知明确，政府在食品安全监管的指导、监督和服务的职责明确。《食品标准法典》中的对食品安全标准操作和一般要求只规定结果，不规定过程。具体操作规定细致便于认定，如有抗生素的牛奶不慎加入后须汇报，如明知加入不汇报将被视为掺假。食品企业是食品安全的责任主体，主体责任落实到了食品安全管理员制度、食品安全计划和审计制度中。食品企业都必须设定全职的食品安全管理员，无食品安全监管员将被处罚。食品安全管理员由州政府认可的机构培训，取证上岗。食品企业许可证书上都有法人和食品安全管理员的名字上，每年都要到州政府进行及时的信息更新。食品安全管理员主要负责本企业的食品安全管理工作，在食品安全事故中承担责任。食品安全管理员要根据州政府的食品安全计划规定制定本企业的年度食品安全计划，并要报请政府审核，同时，食品安全管理员要组织食品企业做好年度自我审计，形成审计报告，政府监管人员现场检查时首先查看企业审计报告，并根据审计报告开展检查。

　　（三）科学监管，安全风险分级

　　州政府在对食品安全监管时会根据本州情况具体实施，安全风险分级的理念深入到食品安全监管中。本次考察的昆士兰州的布里斯班市对餐饮食品实行安全星级制度，取得良好，目前也已被其他州借鉴采用。该制度将餐饮单位进行了安全风险分级，从五星到无星级别，无星最差，五星食品安全状况最好。该规定在制定时有餐饮单位参与，制度执行中结合收费管理，保证了该制度具有很好的执行力，评级为五星后收费少，评级为无星则收费多。所有餐饮企业一年评价一次，也可在任何时间申请重新评级，促进了餐饮业的健康发展。重新评定的单位，有官方的监管人员根据检查表格进行一系列的检查，标准化打分，评价表格都在ipad上操作，提高效率，同时现场指出好与不好的地方，被评价单位可以对检查人员提出申请回避的意见。每年约有7%的餐馆申请重新评价，申请重新评价需要付费，68%的餐馆再评价后结果与原来一致，25%的发生改变。最终食品安全监管依靠当地政府执行，一般来说各地政府如认为因人手限制，重新评价存在困难时，可以通过聘用第三方人员和重新评价收费等制度解决。

　　通过分级管理，餐饮单位对评级低有明显的压力，并因为重新评价收费高而慎重对待每年的常规评价。

　　（四）高度重视食品安全教育，措施扎实有效

　　澳大利亚政府十分注重食品安全教育。针对农产品生产者，澳政府推行高等农业教育、中等农业教育和农业职业培训三个等级的教育体系；对食品加工者、销售者，政府开展食品安全标准与技术规范教育，并每三年进行一次考核；对政府管理者，则进行三至四年的食品卫生管理专科或本科培训，考试合格者方可被录用；对消费者，各地方政府借助农展会等各种契机及网络平台进行大众食品安全教育。以本次考察的维多利亚州为例，维多利亚的培训由职业技术教育学院(Technical And Further Eduation, TAFF)和继续教育机构提供，通过培训可以获得三级四级证书。维多利亚州政府对远郊的小型企业（雇员为10-20人规模）有专门培训方案，一般小型企业聚集在远郊地区，由于资金有限不可能完全负担培训，政府采取企业出资、政府等额配套补助小型企业培训的方式鼓励培训，明确雇员因培训不到位操作错误的责任由企业主承担。政府在培训方面做出的努力有效地减少了食品污染问题的发生。

　　三、几点启示

　　（一）提高认识，推进行业协会的发展

　　我国的行业协会在食品安全监管中的作用尚未得到发挥，行业协会发展不成熟，没有配套的机制，行业协会企业化倾向严重，协会发展以谋利生存为第一要务。同时，政府职能部门在工作中也缺少权威有力的行业协会支持，监管工作举步维艰。要改变当前的困境，政府部门必须采取积极主动的态度，为行业协会发展创造条件。首先要在监管工作中主动给予行业协会指导，对新政策研究要主动邀请行业协会参与，帮助树立行业协会威信，引导行业协会发挥作用，这些措施应体现在政府各部门的具体日常工作中。

　　（二）从实际出发，逐步完善食品安全管理员制度

　　澳洲食品安全监管制度中的食品安全管理员制度是值得借鉴的，我国的《食品安全法》对此制度也做了一定引导，但因条件所限并未强制实施，也没有具体要求。本人认为此项制度是落实企业食品安全主体责任的有效措施，应该研究具体实施办法将其落到实处，发挥其作用。基于我国食品行业发展差距大的事实，此制度目前在全行业推行有相当的难度，但应该鼓励在有条件的地区、部门先行先试。广东省是我国保健食品大省，强省，不同类型、不同规模保健食品企业均有存在。选择在广东省试点开展此项工作，将对全国的保健食品监管及食品监管都具有重要指导意义。

　　2009年开始广东省已经开始了保健食品质量受权人制度研究，此项制度借鉴了药品质量受权人的制度基础， 2011年开始在广东省试点，经过两年多的试点，于2014年全面实施，但该项制度在法律层面一直缺少相应的依据，并在食品框架下缺少对接的具体要求，更趋向于药品。通过本次培训，笔者认为可以以此工作为基础，将试行的保健食品质量受权人制度转型，在保健食品行业率先实行食品安全管理员制度，为保健食品行业乃至整个食品行业全面实行食品安全管理员制度提供有益探索。

　　（三）健全食品安全培训机制，加大培训投入，大力引导社会资源参与。

食品安全培训工作一直是食品安全监管工作强调的重点，也是广东省食品药品监督管理局今年的重点工作，但一直以来收效并不理想。反思其中的症结——考核机制没有与企业准入挂钩，企业入行后培训是否落到实处都是糊涂账，笔者认为培训要落到实处必须考核，建立科学有效的考核机制是健全食品安全培训机制的首要工作，其次，培训工作不可能依靠政府独自完成。应该借助社会的力量，要有效地引入社会资源，例如协会、咨询机构等；同时在培训上政府一定不能有利可图，反而应大力投入，对于一些小型、微型企业通过无偿培训制度使其主动接受培训。

　　（四）健全监管安全风险分级制度，逐步实现监管信息公布公开

　　广东省近几年的监管工作已向安全风险分级迈进，以保健食品监管工作为例，广东省食品药品监督管理局保健品处已经于2012年建立了保健食品生产企业监管分级制度，并于2013年开始实施，相关的信息化平台也已投入使用，但仅仅是分级制度建设的开始，未来要朝着监管信息公开的目标努力，只有监管信息及时公开，监管透明，监管工作才能起到事半功倍的作用，才符合社会共治的要求，才能真正让食品企业感觉到自身的责任。因此要从信息公开的角度健全和完善监管安全风险分级制度,建议对评级低（即C、D级）企业申请重新评级应由省级管理部门重新评定，省级管理部门可通过委托第三方如行业协会等机构组织严格审查评定，第三方机构可对其进行相应收费，通过公开监管信息和付费服务等制度让评级低的企业有提高安全管理的内在需要和压力，从而达到分级管理的目的。

　　四、结论

　　食品安全监管任重道远，食品安全问题会随着经济社会发展和监管的升级发生变化，食品安全监管的方式方法的研究探索永远不会止步，好的经验做法必须与监管实践相结合才能发挥作用，真正达到学习交流的目的，为公众的食品安全保驾护航！

（作者单位：广东省食品药品监督管理局保健食品处）

yuansoul

国外有比较成熟的体系，应该引进、学习。但是要避免所谓龙族特色影响有效性。

幻影

国内的什么协会也不会有什么作用。

冰城

yuansoul 发表于 2014-8-9 18:45
国外有比较成熟的体系，应该引进、学习。但是要避免所谓龙族特色影响有效性。

其实我挺喜欢日本的药品发展道路

yuansoul

575231000 发表于 2014-8-10 08:47
其实我挺喜欢日本的药品发展道路

是的，我也很赞成日本的战略思路

半拉木匠

质量管理也是在岛国发扬光大的么

beiwei5du

yuansoul 发表于 2014-8-10 08:47
是的，我也很赞成日本的战略思路

yuansoul!有无相关的日本药品发展的书籍或资料推荐！谢谢！

beiwei5du

575231000 发表于 2014-8-10 08:47
其实我挺喜欢日本的药品发展道路

80后，请问有无相关的日本药品发展相关的资料推荐呢？？谢谢！

beiwei5du

其实我觉得提到的“协会建设”“食品安全管理员制度”“风险评级制度”“培训体系”都比较好啊！可进一步了解一下！

冰城

beiwei5du 发表于 2014-8-25 19:56
80后，请问有无相关的日本药品发展相关的资料推荐呢？？谢谢！

搜下度娘吧，呵呵，或者cnki的文章，我的没有存货

小李飞刀

政府不开放是大问题

心宇

小李飞刀 发表于 2014-8-26 08:06
政府不开放是大问题

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